深圳第二次土地改革大幕正在徐徐展開(kāi)

      今年5月獲得批復(fù)的《深圳市土地管理制度改革總體方案》猶如尚方寶劍，正在指導(dǎo)探路者“披荊斬棘”。今年8月出臺(tái)、已實(shí)施2個(gè)月的另一紙文件如同其注腳，在緩慢發(fā)酵中釋放著“土改”方案的新信號(hào)。
       8月，深圳出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市更新實(shí)施工作的暫行措施，在歷史用地確權(quán)和處置方面采用這樣的原則：“原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位應(yīng)作為唯一的土地確權(quán)主體”，這意味著如果這一原則普遍和擴(kuò)大采用，那么在“小產(chǎn)權(quán)房”以違建形式存在的深圳，村集體將成為夾在政府和違建權(quán)利人之間的“中間人”，政府只跟村集體確權(quán)，而由村集體去處理土地上建筑物的相關(guān)權(quán)益。
      一名官員形容“土改”是中央給予深圳土地制度上先行先試的權(quán)利，而《暫行措施》則被外界理解為深圳市政府的一種放權(quán)和讓位于市場(chǎng)解決權(quán)益分配。
      如果這樣一種原則和方法擴(kuò)大，政府、村集體乃至開(kāi)發(fā)商都顯然樂(lè)見(jiàn)其成，深圳“城中村”土地二次開(kāi)發(fā)也得以提速，但質(zhì)疑聲卻表示，這是否意味著政府把違建處理的行政管理關(guān)系“變性”為村集體與違建者的民事關(guān)系，雖避免了政府與小產(chǎn)權(quán)房業(yè)主的直面，卻也將遭遇種種法律困境和難題。
      這釋放的一個(gè)信號(hào)是“政府與集體對(duì)話”，其背后的邏輯是：通過(guò)利益均享的方式來(lái)推進(jìn)土地確權(quán)工作。
懸而未決的劍：4億平米違法建筑 占深圳一半建筑面積
      根據(jù)深圳官方統(tǒng)計(jì)，截至2009年底，深圳市農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑總計(jì)37.74萬(wàn)棟，約4億平方米，約占深圳市總建筑面積的一半。“2009年的這一文件是深圳迄今為止對(duì)于違法建筑確權(quán)和處理最為明確的一個(gè)表態(tài)，但直到今日依然沒(méi)有執(zhí)行”，最可能的猜測(cè)就是深圳違建處理遠(yuǎn)比想象中復(fù)雜。
      港人黃生絕對(duì)可以稱得上是深圳“城中村”中的一個(gè)“地主”。從西鄉(xiāng)大道拐進(jìn)固戍村，七拐八拐后，便看見(jiàn)一棟棟“握手樓”林立的“城中村”，待到車輛不能再前行時(shí)，靠邊停下，沿上坡路走幾步便來(lái)到黃生的家，這是一棟高7層的民房。黃生和他的妻子住在這棟樓的頂層，從頂層望去，村里滿是這種“農(nóng)民房”，漸漸都高過(guò)黃生家的樓，“這兩年這種房子越建越高了”，黃生說(shuō)。
      樓道里，每層住戶都對(duì)黃生非常客氣，原因便是黃生是他們的房東，而這樣的房子黃生有10棟。曾幾何時(shí)，黃生名下上萬(wàn)平方米的物業(yè)解決和保障了一些來(lái)深建設(shè)者的居住難題。如今，深圳可建設(shè)用地緊缺，城市要發(fā)展，政府亟需土地的二次開(kāi)發(fā)釋放城市升級(jí)的空間，黃生所擁有的這些農(nóng)民房就成了深圳難以繞過(guò)的難題。
     “土地改革？沒(méi)聽(tīng)說(shuō)過(guò)，跟我有什么關(guān)系。”黃生展示著他當(dāng)初買(mǎi)地的收據(jù)。在黃生看來(lái)，這些十?dāng)?shù)年前其向固戍原村民買(mǎi)地的收據(jù)就已充分證明這些地和房子歸屬于他，而不在乎這些房子有沒(méi)有那一紙“房產(chǎn)證”。
      香港人黃生從上世紀(jì)80年代末開(kāi)始便在固戍買(mǎi)地建房，“從原村民手里買(mǎi)那種100平方米左右的宅基地，那個(gè)時(shí)候很便宜，買(mǎi)來(lái)便建成房子，先后買(mǎi)了差不多10塊，也就建了10棟房子”，如今，黃生每月僅收租就有幾萬(wàn)元，維持著衣食無(wú)憂的生活。
港人來(lái)深建房曾經(jīng)成就了無(wú)數(shù)“發(fā)家史”，深圳有土地沒(méi)錢(qián)的原村民和有錢(qián)沒(méi)房子的香港人結(jié)合在一起，在深圳的原村集體土地上蓋起一棟棟民房，后來(lái)不限于港人，“外地人”也帶著資本涌入，造就了深圳數(shù)以萬(wàn)計(jì)的“農(nóng)民房”和“違建房”。
      不僅原村民建，“外地人”建，在被從農(nóng)村趕入城市當(dāng)中失去了土地收入的各個(gè)村股份公司也不滿足于原有的經(jīng)濟(jì)模式而開(kāi)始建“統(tǒng)建樓”，從種地到“種”房子收租，成為各個(gè)村搞經(jīng)濟(jì)的常見(jiàn)方式。在通俗的稱謂里，這些非商品房的房子都被稱為“小產(chǎn)權(quán)房”，而在深圳，這類房子大多被稱為“歷史遺留違法建筑”。
      對(duì)于官方而言，當(dāng)年未曾遏制住的違法建筑、加建、搶建在客觀上解決了城市發(fā)展中移民人口的住房問(wèn)題，違建實(shí)際上代替或相當(dāng)于廉租房以及保障房的用途，但時(shí)至今日，終于積重難返。據(jù)深圳官方統(tǒng)計(jì)，截至2009年底，深圳市農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑總計(jì)達(dá)37.74萬(wàn)棟，約4億平方米，約占深圳市總建筑面積的一半。通俗而言的深圳違建一般包括幾種：一是村集體組織在村集體用地上建設(shè)的統(tǒng)建樓；二是一戶一棟上原村民超建和加建的房屋，也稱農(nóng)民房；一般狹隘概念的“小產(chǎn)權(quán)房”則屬第三類，即指外來(lái)開(kāi)發(fā)商購(gòu)買(mǎi)村里的原村集體用地，未經(jīng)合法報(bào)建手續(xù)而建設(shè)并出售的房屋。
      5月25日，深圳土改《方案》獲得批復(fù)，深圳土地改革啟動(dòng)，其中“推進(jìn)原農(nóng)村土地確權(quán)”的字眼則引起外界對(duì)于深圳小產(chǎn)權(quán)房將分類確權(quán)的猜測(cè)。事實(shí)上，深圳早已有了對(duì)于“小產(chǎn)權(quán)房”分類確權(quán)的最權(quán)威和明晰的政策文件。2009年5月，深圳通過(guò)《深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》，其中對(duì)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑規(guī)定了確認(rèn)產(chǎn)權(quán)、依法拆除或沒(méi)收、臨時(shí)使用等處理方式，但確認(rèn)產(chǎn)權(quán)的條件、處罰和補(bǔ)收地價(jià)款的標(biāo)準(zhǔn)與程序、辦理初始登記的條件與程序等具體辦法尚不明確。
    “2009年的這一文件是深圳迄今為止對(duì)于違法建筑確權(quán)和處理最為明確的一個(gè)表態(tài)。”一律師說(shuō)道，《處理決定》公布后，直到現(xiàn)在，實(shí)施辦法和配套措施依然沒(méi)有出臺(tái)，“沒(méi)有實(shí)施或?qū)嵤┎豁樌蚴瞧渌?，反正沒(méi)有執(zhí)行”。這部出臺(tái)許久依然沒(méi)有進(jìn)入實(shí)施階段的《處理決定》，也讓外界猜測(cè)深圳的歷史遺留違建處理遠(yuǎn)比想象中復(fù)雜。

                                                                                                                                                             （轉(zhuǎn)載）